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    聚是一團火 散為滿天星——分類引導建設各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城
    2022-05-25 22:00:18    作者:孟延春

    縣城是我國推進工業化城鎮化的重要空間,是我國城鎮體系的重要組成部分,是城鄉融合發展的關鍵支撐和紐帶。近年來,習近平總書記高度重視新型城鎮化建設特別是縣城建設工作,黨中央、國務院多次作出重要部署。

    2020年政府工作報告中明確提出政府投資重點支持包括新型基礎設施建設、新型城鎮化建設、重大工程建設的“兩新一重”建設時,提出要大力提升縣城公共設施和服務能力;2020年5月29日,國家發展改革委印發《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》,聚焦縣城(縣政府駐地鎮或街道及其實際建設連接到的居委會所轄區域)及縣級市城區(市政府駐地實際建設連接到的居委會所轄區域及其他區域),兼顧鎮區常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮,要求各地區將公共服務設施、環境衛生設施、市政公用設施、產業培育設施4大領域共17項建設任務作為建設重點。2021年政府工作報告、國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要、2022年政府工作報告中均明確提出,推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》)。

    《意見》不僅強調了“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”,還指出“縣城是我國城鎮體系的重要組成部分,是城鄉融合發展的關鍵支撐,對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義”。城鎮體系既是國家或地區社會經濟發展到一定階段的客觀產物,又是國家推動社會經濟發展的重要空間組織形式,是在全國范圍內以中心城市為核心,各種不同性質、規模和類型的城市群、城鎮、村落相互聯系、相互作用的區域空間體系。早在“十一五”規劃時就已明確指出“把城市群作為推進城鎮化的主體形態”。《中國縣城建設統計年鑒-2020》顯示,我國共有1479座縣城。這些縣城分布廣泛,覆蓋我國廣大的國土區域,是我國城鎮體系的重要結點,是推動我國新型城鎮化均衡高質量發展、推進鄉村振興的重要前沿陣地,是城鄉融合發展的重要紐帶。縣城承接城市群、大中小城市社會經濟輻射力的影響,又承載著縣域腹地集聚發展的引領作用,是城鄉發展與生態文明建設的重要結合點。

    在我國全面建設社會主義現代化國家新征程上,要想建設各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城,必須從科學引導縣城發展方向、壯大特色優勢產業實力、吸引人口勞動力聚集、完善基礎設施支撐體系、保護歷史文化和環境生態體系等方面,大力提升縣城發展質量。為此,要積極研究縣城發展的關系和探索創新發展模式。

    縣城是城鎮體系復雜巨系統中的構成結點之一,以縣城為重要載體的城鎮化建設要處理好以下兩種關系:一是縣城與大中城市的關系。在城鎮體系中,縣城是大中城鎮體系的組成部分,受到大中城市的影響和輻射。因此,縣城的建設發展應能融入大中城市覆蓋的區域空間體系中,共同形成價值鏈、產業鏈、供給鏈相融合的經濟區,進而構筑生產生活地域共同體。二是縣城與縣域的關系。縣城是縣城與周邊縣域共同集成的產物,縣域是支撐和壯大縣城發展的核心腹地。以縣城為載體的城鎮化,要結合縣域主體功能的空間格局,區分城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區三類主體功能區,優化統籌經濟發展、糧食安全和環境保護,形成以縣城為核心、縣域一體化、主體功能均衡發展的城鎮化發展格局。

    我國地域廣大,縣城所處的區域環境分異嚴重、發展階段差距巨大。因此,分類引導縣城發展方向是具有中國特色、符合實際的發展道路。

    一是創新引領型發展之路。這條路適合我國目前發展水平最高的一些縣城,例如全國百強縣、優化開發區域縣城、大中城市周邊縣城等。這類縣城經濟要素吸引力強、人口聚焦度高,具有較好的經濟社會發展基礎。對此,要全面提升縣城實力,壯大優勢、創新發展,進而提升綜合城市功能,將其打造成跨越縣域經濟服務區范圍、引領帶動周邊地區高質量城市化的區域中心城市。

    二是品牌創建型發展之路。這條路適合具備一定產業與經濟基礎的縣城。這類縣城基礎較好,縣域中心地位穩固,能夠主導縣域經濟發展,具有專業功能且專業化程度比較高。對此,可圍繞縣城主導產業和專業功能,增強縣城產業支撐能力,提升產業平臺功能以及縣城在區域城鎮體系中經濟發展價值鏈、產業鏈、供給鏈的貢獻度,加快完善縣城市政基礎設施建設,增強縣城綜合防災減災能力,提升其對周邊縣域經濟社會的影響力和交往能力。

    三是優勢特色型發展之路。這條路適合某方面或某些方面的發展條件具有突出優勢特點的縣城。這類縣城或處于特定的地理空間,或具有特殊的資源類型,或擁有特色鮮明文化符號,或擁有特定的發展機遇。對此,應加強以職業技能培訓和人才培養為重點的公共服務體系建設,健全商貿流通網絡,暢通對外連接通道,發揮優勢特色,提高區域外向度,增強縣城的區域交往和合作能力,鞏固縣域腹地,拓展外向經濟腹地,逐步實現縣域綜合競爭力的全面提升。

    四是發育成長型發展之路。適合這條路的縣城約處于全國縣城綜合實力后三分之一,人口分布分散、經濟集聚度低、縣域相對獨立、縣域周邊缺少較高水平中心城市、生態保護空間范圍大、經濟發展條件較差。這類縣城要尋找經濟發展的增長點,重點培育增強縣城及縣域的經濟實力,保障基本公共服務功能的全覆蓋,探索“一業一品”的重點產業發展,推進縣城與縣域鄉村振興的有效銜接。

    聚是一團火,散為滿天星。以縣城為載體的城鎮化建設,是以縣城為核心的縣域全面發展,最終形成的是各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城。這既是對“郡縣治天下安”的傳統治國理念的實踐,更夯實了中國特色社會主義現代化國家建設的堅實基礎。

    孟延春

    清華大學公共管理學院副教授、城市更新與治理研究中心主任,清華大學區域發展研究院副院長,從事“城市治理”“城市更新”“區域發展與政策”等方向的教學與科研工作。

    中國自然資源學會政策研究專業委員會委員、北京市行政區劃與區域發展研究會常務理事、北京城市管理學會理事。北京大學理學學士、理學碩士、理學博士,1998年清華大學21世紀發展研究院博士后;2002年美國加州州立大學訪問學者;2005年赴美國哈佛大學肯尼迪政府管理學院訪問研究員;曾赴歐洲、非洲、南美洲、澳大利亞等進行短期學術交流。



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